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“兩類公司”試點究竟試什么?


月中旬舉辦的國新辦新聞發布會上,國務院國資委秘書長、新聞發言人彭華崗表示,第三批11家“兩類公司”試點的中央企業正在制定具體的試點改革方案,部分方案已經通過國資委批復。截止目前,在中央企業層面,實施兩類公司試點的央企已突破20家。


一、“兩類公司”的起源

“兩類公司”,實際上指的是國有資本投資運營公司,而這類公司的誕生,也與我國的國有企業監督管理體制的改革密切相關。




1998年,中央政府大力度實施了機構改革,撤除了國資局,由財政部履行國有企業的出資人職責。此后,在國資委設立之前,國內出現了一些在國有資產管理方面起承上啟下作用的“中間層”行業性公司,這些“中間層”公司就是“兩類公司”的雛形。到了2003年,國務院國有資產監督管理委員會正式掛牌,初步形成了“國資委——國有企業”的兩層監管機構,而部分有“中間層”行業性公司的地方,對于“中間層”國有企業的職能和定位進行了延伸性的探索,逐漸形成了當時的地方性國有融資平臺公司,失去了“中間層”公司原有的監督管理職能。


2013年,在黨的十八屆三中全會上,國資委首次提出了“國有資本投資運營公司”的概念,并為其賦予了“以管資本為主加強國有資產監管,完善國有資產管理體制”的歷史重任。隨后,國務院下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發【2014】43號),要求加強政府債務規范管理、整頓清理地方政府融資平臺,一些地方政府融資平臺開始尋求轉型,歸位于原“中間層”國有企業的監督管理職能,形成了“國資委——國有資本投資運營平臺——國有企業”的三層國資監管架構。


二、什么是“兩類公司”?

“兩類公司”屬于國資監管體系中的“中間層”國有企業,但是從本質上來看,其可以進一步細分為國有資本運營公司和國有資本投資公司兩類。


根據2018年7月國務院最新下發的《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(國發【2018】23號),“兩類公司”均為在國家授權范圍內履行國有資本出資人職責的國有獨資公司,是國有資本市場化運作的專業平臺,公司不從事具體生產經營活動,而是以資本為紐帶、以產權為基礎依法自主開展國有資本運作,實現國有資產的保值增值。同時,意見進一步明確了“兩類公司”在我國國資監管體系中的不同定位:

國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標,以財務性持股為主,通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式,盤活國有資產存量,引導和帶動社會資本共同發展,實現國有資本合理流動和保值增值。

國有資本投資公司主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標,在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,按照政府確定的國有資本布局和結構優化要求,以對戰略性核心業務控股為主,通過開展投資融資、產業培育和資本運作等,發揮投資引導和結構調整作用,推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級,培育核心競爭力和創新能力,積極參與國際競爭,著力提升國有資本控制力、影響力。



三、“兩類公司”試點改革現狀

在去年年底舉辦的中央經濟工作會議上,習總書記將“做強做優做大國有資本,加快實現從管企業向管資本轉變,改組成立一批國有資本投資公司,組建一批國有資本運營公司”明確作為2019年的重點工作任務。事實上,不包含中央層面進行改革試點的20家中央企業,近年來各地也在積極推動國有資本投資運營公司的改革試點,截止目前各地也已經有超過160家省屬、市屬國有企業開展了國有資本投資運營平臺改革試點。

目前,經過多年的試點改革,雖然各地的改革進度不一,但各地的國有資本投資、運營公司大多已完成的改組改建或新建,并踏入實際操盤運營狀態。在此基礎上,各地也摸索出一些國有資本投資、運營公司的改革組建模式。在此,作者歸納出以下五種較為典型的國有資本投資運營公司組建模式:

? 重慶模式

重慶是地方上比較早開展國有資本投資運營公司改革試點的城市,簡單來說,重慶在進行國有資本投資運營公司的改革試點過程中,以行業類別作為國有資本投資、運營公司的劃分依據,再將現有國企按照行業類別將其股權分別劃入了各家投資、運營公司,實現將80%以上的企業國有資產集中到支柱產業、創新行業。從最初的“一大投”到“八大投”,又變成現在的“五大投”,再到現在的國資新格局,是在國資體系改革中先做“加法”后做“減法”的過程。而這種模式,也是現在各地在進行國有資本投資運營公司組建過程中的常用模式。

? 上海模式

上海的國有資本投資運營平臺公司的組建帶有濃厚的區域性特點,作為擁有逾幾十萬億元資產的地方國資重地,其采取的是“雙輪驅動”模式下的國資流動平臺公司建設,重在對國有公司股權的實操運作。其主要模式是在分類管理的基礎上,積極推進競爭性商業一類企業整體上市,并劃轉整體上市企業部分股權由平臺企業進行運作,進行價值管理,以提高國企資產證券化水平,組建國資運營運作的大平臺。如今,一些經濟重地的國有資本投資運營公司組建中都借鑒了這種組建思路。

? 山西模式

山西的國有資本投資運營平臺公司的組建比較簡單粗暴,其是在國資委的整合下,新組建兩家國有資本投資運營平臺——山西國投和山西金控。同時,將地方上的國有企業進行簡單歸類,分為金融類國有企業與非金融類國有企業,將金融類國有企業劃歸至山西金控集團,將非金融類國有企業劃歸至山西國投集團,形成一家集多領域為一體的國有資本投資運營平臺和一家擁有全金融牌照的金控平臺,組建山西的國有資本投資運營航母。這種模式,也是目前各地在積極推動產融結合過程中主推的國有資本投資運營公司組建模式。

? 山東模式

山東的國有資本投資運營平臺公司的組建主要采取的是基于現狀的改組組建模式,其是在山東地方上已有的國有企業格局架構的基礎上,將現有的大部分國有企業改組或改建為國有資本投資運營公司,對不能改造為投資運營公司的則會劃入與之相近的改組組建的國有資本投資運營公司進行整合,形成了目前山東國有資本投資運營公司改革的“1+4”國有資本運營公司結構——山東國投 + 四家國有資本投資運營公司(財金投資,土儲集團,齊魯交通,發展投控)。

? 江西模式

江西的國有資本投資運營平臺組建的模式方法上沒有太大的創新亮點之處,但是其所選取的改革目標主體給各地的國有資本投資運營平臺的組建提供了新的思路。其在原定位為“國企改革推進者”的國有企業基礎上,將原功能職責為負責國企改制重組、處置不良資產和債務,幫助企業減債脫困以及管理運營國有資產的國有企業進行職能擴充,增加了資本運作方面的功能如開展并購重組的顧問和代理業務和依法收購和處理金融資產如債券和股權,以及構建專門用于盤活國資的網絡和平臺等具體職責,同時以此為基礎集中地方其他相關產業發展資源,形成下屬一級投資平臺,充分發揮原平臺公司的歷史積累和專業基礎,完成從“國企改革推進者”到國有資本投資運營公司的轉變。


四、“兩類公司”試點究竟試什么?

改組組建國有資本投資、運營公司,是新一輪國企改革的全新嘗試,也是當下國企改革的重難點。自2013年以來,國有資本投資運營公司改革試點在全國各地積極推動,探索積累了初步的經驗成果。從試點內容上來看,作者在各地積極探索并且業已形成一定標準模式的國有資本投資運營公司的組建模式基礎上,結合智域咨詢多年來在協助市國資委進行改革試點的經驗案例,歸納總結了國有資本投資運營公司改革試點的主要改革大方向。




從上圖中可以看出,這八個國有資本投資運營公司試點改革方向,可以簡單歸納為三個方面的核心內容。一是試點的組建模式探索,雖然現在已經形成了較為典型的組建模式,但是很多國企在改革試點過程中對于所涉及到的企業重組、資產重組和債務重組的內容并沒有進行深入探索,各地也由于地方性的歷史因素以及政策資源支持不同,導致并沒有一種通用的模式可以進行標準化的推廣;第二個方面屬于整個國資體系的建立,其不僅僅包含國資委與平臺公司之間的監管體系,還包括平臺公司與下屬子公司之間的管控界面,甚至還包含對于國資以外的第三方資本的引入和其在整個國資體系內部的管理對接;第三個方面屬于國有資本投資運營公司的內部改革,探索市場化的企業經營機制,健全管理架構和收入分配機制,促進國有資本投資運營公司在改革試點后的市場化經營活力。


多年來,智域咨詢在協助各地國資委推動國有資本投資運營改革試點的進程上,積累了豐富的經驗。以近期智域咨詢協助南京市國資委推動市級的國有資本投資運營公司試點改革為例,智域咨詢在去年國資委制定的權力責任清單的基礎上,通過界定好國資委和國有資本投資運營公司的邊界,在戰略規劃、薪酬管理、選人用人、產權管理等方面,分類明確授權放權的事項,并以此為基礎設計了國有資本投資運營平臺公司的A、B、C型分類管控權限清單,將A型充分授權類企業參照財務管控型定位、B型部分授權類企業參照戰略管控型定位、C型優化管理類企業參照操作管控型定位,按照管控的寬度從管理條線、業務條線和輔助條線分別進行不同的管控權限設計。


例如對于B型部分授權類企業,其可將管理條線作為必管項,包括相關制度安排及集中化運作事項;將業務條線作為或管項,其主要跟子公司所屬的行業及自身的業務特點有關,但基本原則不變,即集團平臺主抓戰略性業務管控;將輔助條線作為管控體系中的無級變速箱,各個維度的管理深度與下屬單元的治理、成熟度水平成反比。




實際上,國有資本投資運營公司的改革試點目前仍處于初步階段,尚未形成標準的國有資本投資運營公司的改革試點模式和內容。受篇幅所限,在本文中作者未對國有資本投資運營平臺改革試點中的八個試點改革大方向進行詳細內容闡述,僅以此文提供國有資本投資運營公司改革試點的些許思路,若有興趣,歡迎同行及感興趣人士來電探討交流。











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